“原来的规章都形同虚设，不知道还有什么必要新立一个法？”在上海市长宁路一家咖啡店，市民刘晓峰先生一边吞云吐雾，一边说。

　　在记者告诉他之前，有20年烟龄的徐湘先生并不知道1994年颁布实施的《上海市公共场所禁止吸烟规定》。记者向不少烟民了解，他们多数对这部规章都不了解，在公共场所吸烟，也几乎没有受到过什么干预。

　　“北京等地是通过政府规章控烟，我们拟通过人大制定的地方法规来进行，其法律效力更高，立法难度也更大。”上海市控烟办负责人张立强说，为此，他们将广泛调研了解百姓、政府、烟民的意见，立法调研也将广泛涉及经济发展、烟草广告业、消费者承受能力等多方面问题。

　　据介绍，立法调研分两方面开展：

　　其一，梳理1994年以后的有关控烟政府规章，分析其利弊，这方面工作已接近完毕。

　　上海市现行的《规定》1994年颁布实施，1997年修订后重新发布，影剧院等八大类场所被列为禁烟场所。但《规定》实施至今已过10年，其不少条款规定的内容已难以适应当前形势的需要。与世界卫生组织的《国际控烟框架公约》相比照，差距很大。例如，“公共场所”规定的范围太窄，现在应按公约要求，扩大到宾馆、餐馆（设立无烟区）、公园、交通工具以及所有的工作场所。“不仅是有屋顶的地方不能吸烟，有的没有屋顶的地方，比如公园、海滩，也不能吸烟。”张立强说，向公约看齐，扩大控烟范围，这是我们立法的原因。

　　其二，要把政府规章通过人大立法上升为地方法规，需要做如何制定这个地方法规的调研。这个调研正在进行中，总目标是在2010年世博会之前出台新的控烟地方法规。

　　“顾客要抽烟，我们最多劝阻他们去吸烟区，也没有别的办法啊！”上海市定西路一家茶餐厅的服务员向记者抱怨道。

　　“难点在于执法。”张立强预计。

　　首先，谁来执法、如何执法是一个难题。比如，一个人在公共汽车内吸烟，谁来罚，罚谁？张立强说，他们的设想是，不罚个人，罚公交公司。不管谁吸烟，都是吸烟所在的单位、公司、酒店的过错，因为他们没有劝阻干预。“这也许是最好的办法，因为罚个人往往很难执行。”至于谁来罚即执法主体是谁，是一部门还是多部门，也要调研、探讨。

　　“控烟任重道远，我们正在整体推进。”张立强说。他同时也认为，“法律手段要硬，道德层面也要提倡，要让更多人知道抽烟影响其他人，是不道德的”。

　　理清执行思路再立法（点评）

　　没有必要把控烟政府规章上升为地方性法规。政府规章本身不完善或者执行不力，完全可以通过修订来解决，不一定需要上升为地方性法规。而且，如果新的立法没有在很好地全面梳理政府规章的基础上进行，依然是低水平重复，那它也将面对与政府规章一样的执行窘境。

　　现在全国不少城市都一窝蜂出现“禁烟热”，甚至动辄就要为禁烟立法。但法规应否出台，出台后是否有平衡各方面利益的能力，可行不可行，是需要科学立法解决的问题。因事立法，或者把法律作为配合某种任务的工具，还不是科学的立法。因此，问题的关键，是相关部门应好好研究规章不能执行的症结所在，理清规章执行的思路，再讨论是否有必要立法。

　　控烟还是通过修改规章进一步尝试为妥。不要像禁放烟花爆竹的规定一样，设定的局面是严格控制，到了实际执行时却步步后退。

　　华东政法大学教授 邹 荣

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